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Klimapolitik

CO2-Bepreisung – Reformation oder Revolution?

BEITRAG VON Malte Jahn

Die Klimapolitik in Deutschland wird derzeit so grundlegend hinterfragt wie vermutlich seit dem ersten Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vor 20 Jahren nicht mehr. Immer weiter dringen die Stimmen der Fridays-for-Future-Bewegung in den Diskurs vor. Sie fordern wesentlich radikalere Maßnahmen in der Energie- und Klimapolitik. Eine Maßnahme, die in diesem Beitrag näher beleuchtet werden soll, ist die zurzeit viel diskutierte CO2-Steuer.

Bevor der EU-Emissionshandel 2005 eingeführt wurde, gab es ebenfalls Diskussionen, ob nicht eine Steuer einem Zertifikathandelssystem vorzuziehen sei. Einig war man sich damals wie heute, dass eine Bepreisung von CO2-Emissionen vernünftig ist, um die negativen Externalitäten (Schäden für die Gesellschaft) zu mindern beziehungsweise zu kompensieren.

Durch die Wahl eines Emissionshandelsystems als Instrument der Klimapolitik erhoffte man sich Effizienzvorteile gegenüber einer Steuer, da das Handelssystem zumindest in der Theorie dafür sorgt, dass eine Tonne CO2 immer dort eingespart wird, wo dies (gesamtwirtschaftlich) am kostengünstigsten zu realisieren ist. Unter anderem durch Fehler in der Umsetzung wie der sehr großzügigen Zuteilung von Zertifikaten war der Preis der Zertifikate  lange niedrig und der Einsparungsdruck entsprechend gering. Mittlerweile wurden allerdings einige gesetzliche Anpassungen vorgenommen, sodass in der derzeit laufenden dritten Phase der Preis eine angemessene Höhe erreicht hat.

Der wichtigste und oft unterschlagene Aspekt in der aktuellen Debatte ist die begrenzte Vereinbarkeit eines Emissionshandelssystems mit einer parallel erhobenen Steuer. Die Idee des Handelssystems ist es, die Gesamtmenge der Emissionen vorzugeben, sodass sich am Markt lediglich der Preis bestimmt. Die Idee einer Steuer ist es, den Marktpreis für Emissionen unmittelbar (nach oben) zu „steuern“, sodass sich am Markt eine Reduktion der Emissionsmenge ergibt. Wenn aber die Gesamtmenge der Emissionen durch das Handelssystem bereits vorgegeben ist, kann eine Steuer konstruktionsbedingt nicht für eine Minderung der Emissionsmenge sorgen. Dasselbe Argument gilt für sämtliche Emissionsvermeidungsmaßnahmen in Sektoren, welche vom Emissionshandel erfasst sind. Zusätzliche Reduktionen in einzelnen Sektoren oder Unternehmen führen lediglich zu niedrigeren Zertifikatpreisen, nicht aber zu geringeren Gesamtemissionen.

Natürlich gibt es Bereiche der Wirtschaft, die bisher nicht durch das Handelssystems erfasst werden, wie zum Beispiel große Teile des Verkehrssektors. Eine zielgerichtete CO2-Steuer für diese Bereiche wäre also prinzipiell geeignet, die Emissionen zu senken. Die vielfach plakativ geforderte CO2-Steuer auf Flugreisen bliebe jedoch in dieser Hinsicht weitgehend wirkungslos, da der Luftverkehrssektor (wenn auch mit Ausnahmen) bereits Teil des Emissionshandels ist.

Im Sinne einer effektiven und effizienten Klimapolitik stehen für die Zukunft also der Weg der Reformation oder der Revolution offen. Die Reformation, also die Weiterentwicklung des Bestehenden, entspräche der Ausweitung des Emissionshandels auf alle relevanten Sektoren. Durch die Aufnahme des Verkehrs- und des Wärmesektors wäre eine weitgehende Abdeckung der CO2-Emissionen erreicht.

Die Einführung einer CO2-Steuer entspräche dem Weg der Revolution, da sie eine Überwindung des bestehenden Systems voraussetzt, um ihre Wirkung zu entfalten. Ein Vorteil einer CO2-Steuer wäre, dass die zukünftigen Kosten der Steuer für die Akteure leichter einzuplanen sind als die Kosten für Zertifikate. In der Gesamtschau überwiegen allerdings die Nachteile. Die Etablierung eines europäischen Emissionssteuersystems wäre ein langwieriger politischer Prozess, der womöglich ein Jahrzehnt in Anspruch nehmen könnte. Weitere Gegenargumente sind die schlechtere Planbarkeit der  eingesparten Emissionsmengen, da die dafür „optimale“ Steuerhöhe erstens schwierig zu bestimmen ist und zweitens ständig variiert. Das gewichtigste Argument gegen eine CO2-Steuer aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht bleibt jedoch die Ineffizienz, da sie den unterschiedlichen Kostenaufwand für die Dekarbonisierung verschiedener Prozesse/Unternehmen nicht berücksichtigt.

Ein politisch nicht zu vernachlässigender Aspekt ist die Akzeptanz der Klimapolitik in der Bevölkerung. Wie zum Beispiel die Proteste in Frankreich zeigen, trägt eine CO2-Steuer nicht zur Akzeptanz bei. Tatsächlich spricht also auch aus politischen Gründen wenig gegen die Fortführung des bestehenden „Cap and Trade“-Ansatzes, also der Bepreisung der Emissionen im Rahmen eines Handelssystems.

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Dr. Malte Jahn

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