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Ausgabe Frühjahr 2021

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Klimapolitik

Klimazölle als Korrekturinstrument? Es kommt auf die Gestaltung an

BEITRAG VON André Wolf

Mit seiner Ankündigung einer radikalen Kehrtwende in der Klimapolitik hat US-Präsident Joe Biden bereits kurz nach Amtsantritt ein deutliches Zeichen gesetzt. Sein Konzept zum Erreichen des Langfristziels einer klimaneutralen US-Wirtschaft sieht neben nationalen Maßnahmen auch eine neue Form von Klimadiplomatie vor, wozu explizit auch die Einbeziehung von Klimafragen in internationale Handelsabkommen zählen soll. Parallel dazu sind in der Europäischen Union Rufe laut geworden, die eigenen verschärften Anstrengungen im Klimaschutz in Zukunft durch handelspolitische Maßnahmen, konkret einen CO2-Grenzausgleich, zu flankieren. So soll garantiert werden, dass durch emissionsregulierende Maßnahmen belastete inländische Unternehmen keinen Kostennachteil gegenüber ausländischen Exporteuren erfahren und zugleich der carbon leakage vermieden werden. Die positiven Anreizwirkungen einer emissionsabhängigen Kostenbelastung auf Investitionen in grüne Technologien könnten sich so im Idealfall auf ausländische Produzenten übertragen.

In der Bewertung der klimapolitischen Wirksamkeit dieses Instruments zeigt sich die ökonomische Forschung uneins. Ein positiver Anreizeffekt steht einem tendenziell negativen Despezialisierungseffekt gegenüber. Einig ist sich die Literatur hingegen, dass die Einführung eines solchen Instruments mit erheblichen globalen Verteilungswirkungen einhergeht, die entwicklungsökonomisch zunächst einmal kontraproduktiv sind: ärmere Länder sind im Schnitt stärker betroffen, bedingt durch die höhere CO2-Intensität ihrer Industrieexporte. Ob sich mittelbar ein erwünschter Klimaeffekt ergibt, hängt entscheidend von der politischen Reaktion der dem Zoll ausgesetzten Länder ab. Die Hoffnung ist, dass in der Folge Länder mit bislang schwach ausgeprägter Emissionsregulierung verstärkt nationale Klimamaßnahmen im Interesse der Zollvermeidung ergreifen. Im Falle Chinas könnte dies angesichts der starken Handelsvernetzung durchaus eintreten. Bei unabgestimmten Vorgehen ist allerdings auch das umgekehrte Szenario von zollpolitischen Vergeltungsmaßnahmen denkbar. Dies kann ebenso gut in einer Zollspirale enden, welche die ursprüngliche klimapolitische Zielsetzung aus den Augen verliert.

Zudem bestehen Fragezeichen sowohl aus rechtlicher als auch aus praktischer Sicht. Rechtlich ist die Vereinbarkeit mit WTO-Statuten zumindest nicht offensichtlich. Dies gilt insbesondere für den Gleichbehandlungsgrundsatz von ausländischen und inländischen Unternehmen sowie das Most-Favored-Nation Prinzip. Es dürfte entscheidend auf die konkrete Ausgestaltung ankommen. So darf die zollseitige Belastung nicht an der Herkunftsquelle festgemacht werden, sondern muss auf konkreten Produkteigenschaften basieren, für die bei in- und ausländischen Unternehmen zudem dieselben Kriterien herangezogen werden sollten. In praktischer Sicht stellt sich zudem die Frage nach einer geeigneten Bemessungsgrundlage. Die Quantifizierung und Zuordnung von Treibhausgasemissionen stellt sich vor dem Hintergrund der heutigen internationalen Wertschöpfungsketten als äußerst komplex dar und damit als sichere Quelle für Streit. Dies gilt vor allem für die Frage, wie mit den Emissionen aus der Produktion von Vorleistungen umzugehen ist. Eine gängige Empfehlung lautet daher, sich bei der Zollerhebung zunächst auf wenige energieintensive Bereiche der Primärindustrie wie Stahl, Zement oder Aluminium zu beschränken. Aber auch dann ist noch offen, woran sich die Bemessung räumlich orientiert. Im Hinblick auf die klimapolitische Lenkungswirkung wäre es am sinnvollsten, wenn die in der Produktion im Exportland auftretenden Emissionen bei der Zollfestsetzung für das über die Grenze gehende Gut herangezogen würden. Aus Sicht des Importlandes setzt dies jedoch hohe Informationsanforderungen hinsichtlich Energieintensität und Energiemix der Produktion im Herkunftsland, birgt zudem auch Konfliktpotential im Hinblick auf resultierende Zollunterschiede zwischen Handelspartnern. Alternativ bestünde die Möglichkeit, als Grundlage die Emissionsintensität im Importland oder gar einen globalen Durchschnittswert anzusetzen. Dies würde zwar oben genannte Probleme lösen, hätte aber kostenseitig nicht dieselbe Lenkungswirkung. Und vor allem würde in dynamischer Sicht hieraus kein Anreiz für die Exportländer erwachsen, in die Adoption emissionsneutralerer Technologien zu investieren.

Erfolgsversprechender erscheint es vor diesem Hintergrund, klimapolitische Ziele auf bi- und multilateralem Wege in die Handelspolitik einzubinden, etwa als integrale Bestandteile oder Nebenbestimmungen von regionalen Handelsabkommen. Die neue US-Administration hat auch in dieser Hinsicht Gelegenheit, ihren bekundeten Willen zur Wiederaufnahme multilateraler Anstrengungen in die Tat umzusetzen. Das HWWI wird mit seiner Forschung die handelspolitischen Entwicklungen weiter aufmerksam begleiten.

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Autor

Dr. André Wolf

Artikel

Dieser Beitrag ist eine Kurzfassung des Artikels "Handelspolitik als Klimaschutzinstrument?", erschienen in der Mai-Ausgabe des "Wirtschaftsdienstes".